Diego Valadés
La naturaleza personal del poder presidencial figura en el artículo 80, uno de los 36 preceptos que permanecen intocados desde que entró en vigor la Constitución. Las reformas relacionadas con el Presidente registran un proceso ascendente de ampliación de sus facultades, y luego una fase moderada que apenas ha matizado la extrema concentración del poder adoptada en 1917.
La primera reforma constitucional, en 1921, permitió que el Presidente recuperara la función educativa que la Constitución había adjudicado, cuatro años antes, a los estados. Poco después, en 1928, se le facultó para pedir la destitución, “por mala conducta”, de ministros, magistrados y jueces del Poder Judicial federal. Esta atribución permaneció en vigor durante 60 años. En 1928 hubo otro par de cambios: el Presidente asumió el gobierno del Distrito Federal, aumentando por ende su esfera de poder, y se federalizó la legislación laboral, con lo que se erigió en árbitro de los conflictos de trabajo.
Sucesivos cambios constitucionales colocaron al Presidente en el centro de las decisiones sobre una pluralidad de asuntos: repartimientos agrarios; seguridad social; programas habitacionales, ambientales y sanitarios; disposición del agua; administración de los hidrocarburos y de la energía; regulación de los asentamientos humanos y control de la economía.
La concentración del poder tuvo consecuencias adversas para las funciones de mediación política, porque la corrupción, los abusos de la autoridad, la ineficiencia administrativa, la apropiación patrimonial de los cargos y la consiguiente confusión entre lo público y lo privado se convirtieron en factores negativos que exacerbaron los problemas de la sociedad. Las expectativas no satisfechas y las demandas de democratización condujeron a un proceso de tenue desconcentración del poder.
Este cambio se inició con la reforma de 1977, al introducir medidas que modificaban la integración del Congreso y que apuntaban en el sentido de compartir el poder. También se facultó a las cámaras para integrar comisiones de investigación relacionadas con el funcionamiento de los organismos descentralizados y de las empresas de participación estatal. En 1988 se dio otro paso positivo al establecer los principios constitucionales de la política exterior, con lo que se redujo la discrecionalidad presidencial en la conducción de las relaciones del país con el extranjero.
El gran poder conferido al Presidente desde 1917 y ensanchado de manera reiterada hasta 1976 comenzó a revertirse con la reforma política de 1977 y con las sucesivas modificaciones en materia electoral, educativa y agraria. Además, como decisión política, el Estado se fue retrayendo de su participación en la vida económica. El problema que tenemos ahora es que se ha reducido la capacidad de decisión del Presidente, sin que por otra parte se haya robustecido la del Congreso.
El diseño constitucional no ha sido todo lo cuidadoso que se hacía necesario. Un sistema presidencial declinante y un sistema representativo obstruido forman una mala combinación, porque dos debilidades no hacen una fortaleza. La flacidez institucional que resulta de ese ensamble de carencias afecta a la sociedad. No dudo, por ejemplo, que el cambio climático, como dijo el Presidente, esté en el origen de las copiosas precipitaciones pluviales; pero tampoco dudo que con un buen funcionamiento institucional no se habría dado la suma de abusos y descuidos que hicieron tan vulnerable a la población tabasqueña.
Ahora se comienza a advertir que el sistema presidencial se vigorizará en la misma proporción que lo haga el sistema representativo. La clave de un sistema constitucional democrático está en los equilibrios institucionales y en la responsabilidad política de los gobernantes. Un gobierno fuerte es compatible con un Congreso también poderoso; la asimetría constitucional proclive al presidencialismo no debe invertirse a favor del asambleísmo. Un poder simbólico es insuficiente para gobernar y un poder asimétrico es incompatible con la democracia. El éxito de un Estado constitucional no depende de las relaciones personales entre los protagonistas, sino del adecuado diseño de sus instituciones. Las relaciones asimétricas entre los órganos del poder todavía no han sido sustituidas por mecanismos que estimulen las conductas cooperativas entre ellos. Tenemos que apurarnos, porque la ingobernabilidad nos puede ganar la carrera.
diegovalades@yahoo.com.mx
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM