Mauricio Merino
Basta recordar que la Ley de Planeación se promulgó en 1983 para advertir cuánto ha cambiado México. En aquellos años no sólo se pensaba que era posible compendiar el destino del país en un Plan Nacional de Desarrollo (PND), sino que además se tenía la convicción de que el gobierno contaba con todos los medios necesarios para darle cumplimiento. Hoy sabemos, en cambio, que aquello no era más que una ilusión y, acaso, un discurso político de fondo.
Sin embargo, la ley que obliga a publicar y seguir un plan para el resto del sexenio, así como los artículos constitucionales que ordenan establecer un sistema nacional de planeación democrática (así se llama todavía), para organizar desde el Estado todos los hilos necesarios que lleven a cumplirlo a pie juntillas, siguen vigentes y campantes. Tanto así, que a la ley se le fueron añadiendo nuevas prendas, como la de dirimir en esos instrumentos el futuro de los pueblos indígenas de México o crear un nuevo sistema de evaluación de resultados, obligatorio para la Administración Pública Federal en su conjunto.
No han bastado los planes incompletos y fallidos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo y Vicente Fox para demostrar que esos compendios de buenas intenciones no han servido para salvarnos de las crisis, ni para resolver conflictos sociales o políticos, ni para crecer, ni para nada. Cuatro veces nos hemos tropezado con la misma piedra, y vamos por la quinta.
Cuando Miguel de la Madrid propuso los cambios constitucionales que dieron lugar a ese despropósito, el PRI seguía siendo un partido hegemónico y la economía estaba sumida en la crisis que heredó López Portillo. En ese entorno, establecer un sistema nacional de planeación tenía sentido para impulsar la mayor descentralización posible hacia los gobiernos de las entidades y los municipios, con fines más o menos compartidos; y también lo tenía para recuperar el control de la política económica y la estabilidad de las finanzas públicas, en medio de una inflación escandalosa.
De la Madrid necesitaba construir confianza monetaria, recuperar dinero y organizar el gasto. De modo que depositó casi todas sus expectativas de gobierno en la capacidad de acción de la llamada Secretaría de Programación y Presupuesto (la famosa SPP), como responsable del sistema establecido, que a la postre no sólo resultó fundamental para meter orden en el caos, sino que además se usó como plataforma para lanzar al siguiente presidente del país.
De paso, el adjetivo democrático que se atribuyó al sistema nacional de planeación sirvió, a un tiempo, como paliativo y como confesión de parte: en ausencia de un régimen electoral confiable y de un sistema de partidos, ese método de planeación asumía que la participación de los ciudadanos podría darse a través de foros de consulta pública para fijar las prioridades del gobierno, así como de procedimientos públicos para ir rindiendo cuentas sobre los objetivos conseguidos.
Lo primero formaba parte de la mejor tradición priísta: organizar foros y reuniones para preguntarle a la gente lo que deseaba era lo que hacían campaña tras campaña, como argumento principal para afirmar después que ese partido estaba respondiendo puntualmente a la consulta pública. Lo segundo, en cambio, se fue perdiendo en el camino y nunca se construyó ningún método abierto para rendir cuentas. Por supuesto, esto último era mucho más difícil.
Sin embargo, el sistema ideado por De la Madrid también sirvió para construir una relación más armoniosa entre los gobiernos estatales y la Administración Pública Federal. El PND era un telón de fondo discursivo (cuyo contenido nadie recordaba en realidad) para suscribir convenios y coordinar estrategias entre esos dos niveles de gobierno, que finalmente hicieron brecha y le dieron un cauce eficiente a los programas sociales sexenales. De ahí partieron Solidaridad, Progresa y Oportunidades, y en ese mismo método se apoyó primero el Ramo 26 y luego el Ramo 33 del Presupuesto federal para transferir recursos a las entidades y los municipios.
Pero fuera de eso, a partir del sexenio de Salinas el entorno original cambió definitivamente y nadie volvió a esperar que el PND fuera más que una declaración de propósitos plausibles. Sin embargo, el sistema está vigente y la ley sigue exigiendo que ese plan se escriba y se someta a discusión con el Congreso, como si de ahí fuera a salir algo más que un montón de papeles farragosos. En el mejor de los casos, el PND sigue teniendo acaso un propósito político, tal como está redactado el de Felipe Calderón, para decirles a los interesados qué opina el gobierno sobre el futuro del país.
En su versión más reciente (2007-2012), el PND que supuestamente regirá el destino nacional por los próximos cinco años y medio apuesta por el desarrollo humano sustentable. Y para conseguirlo se propone 82 objetivos agrupados en cinco rubros que suenan bien: estado de derecho y seguridad, economía competitiva y generadora de empleos, igualdad de oportunidades, sustentabilidad ambiental, y democracia efectiva y política exterior responsable. ¿Quién podría estar en desacuerdo?
El problema es que casi nada de eso (excepto, quizás, las tareas que aluden a las funciones burocráticas propiamente dichas) puede hacerse ya por el Ejecutivo solo, ni con un solo partido. El sistema nacional de planeación democrática sirvió en su momento para organizar una pirámide, en cuya cúspide estaba el presidente. Pero hoy la geometría simbólica del sistema político de México ya es muy distinta y, en todo caso, se parece más a los aros de las olimpiadas. Si se quiere, uno de ellos es más grande y más robusto, pero incluso ese dibujo tendría que discutirse. En cambio, es un hecho que el nuevo PND se presentó para cumplir la ley, pero nadie sensato debería esperar que el país cambie gracias a su influjo.
Toda esa parafernalia también está esperando turno para transitar hacia el nuevo régimen político. Habrá que pedirles a los padres de la reforma del Estado en curso que, por favor, no se les olvide.
Profesor investigador del CIDE